صلاحيت مجلس و شورای عالی امنيت ملی در بررسی «برجام»

تریبون مستضعفین – دکتر مجتبی جاويدی دکترای حقوق جزا و جرم شناسی و مدرس دانشگاه

با توجه به اصل 113 قانون اساسي، عالي‌ترين مقام رسمي کشور، رهبري است و بر اساس اصل 57 قانون اساسي، تمامي قواي سه‌گانه زيرنظر ولايت مطلقه امر فعاليت مي‌کنند. بر اين اساس، پيروي از دستورات رهبري و خطوط قرمز تعيين شده توسط ايشان در موضوع هسته‌اي بر تمامي قواي سه‌گانه و نهادهاي قانوني ديگر لازم است. معظم‌له در پاسخ به نامه رئيس محترم جمهور در خصوص موضوع هسته‌اي و همچنين در بيانات خود در خطبه‌هاي نماز عيد سعيد فطر بر لزوم طي مسير قانوني پيش‌بيني شده در خصوص مفاد متن «برجام» (برنامه جامع اقدام مشترک يا همان بيانيه جمع بندی نهايي وين) تأکيد کردند. ايشان در خطبه های عيد سعيد فطر در تاريخ 27/4/1394 چنين بيان داشتند: «البتّه برای تصویب این متن، یک مسیر قانونیِ پیش‌بینی‌شده‌ای وجود دارد که باید این مسیر را طی کند و خواهد کرد؛ ان‌شاءالله. انتظار ما این است که دست‌اندرکاران، با دقّت مصالح را -مصالح کشور را، مصالح ملّی را- در نظر بگیرند و آنچه را تحویل ملّت خواهند داد، بتوانند با گردن افراشته، در مقابل خدای متعال هم ارائه بدهند.»

با توجه به اصول قانون اساسي، مسير قانوني پيش‌بيني شده عبارتست از:

– تصويب در هيئت وزيران و ارائه لايحه به مجلس (بر اساس اصل 74 قانون اساسی)

– تصویب در مجلس (طبق اصول 77 و 125 قانون اساسی)؛

– تأیید توسط شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی (طبق اصل 94 قانون اساسی)؛

– ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور (طبق اصول 123 و 125 قانون اساسی).

نکته ای که در خصوص مرجع تصويب مفاد برجام بايد به آن توجه داشت امکان بررسي و تصويب متن برجام در شوراي عالي امنيت ملي از حيث سياست‌های دفاعي و امنيتي کشور و لزوم بررسي و تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي از تمامي زوايا و ابعاد است. به عبارت بهتر، مفاد متن برجام به عنوان يک متن قانونی بايد به لحاظ تمامی مسائل سياسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علم و فناوری، امنيتی و دفاعی در مجلس شورای اسلامی بررسی و تصويب شود. مجلس شورای اسلامی می تواند در صورت ورود شورای عالی امنيت ملی، از نظرات آن به عنوان يک کميته کارشناسی تخصصی در حوزه مسائل دفاعی و امنيتی استفاده کند. البته این نظر کارشناسی برای مجلس الزامی در خصوص تصویب یا عدم تصویب آن ایجاد نمی کند. در صورت تصويب مفاد متن برجام در مجلس شورای اسلامی، اين متن برای بررسی مطابقت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان فرستاده خواهد شد و در صورت تصويب در شورای نگهبان حکم قانون پيدا خواهد کرد و توسط رئيس جمهور امضاء و ابلاغ خواهد شد. در ادامه مستندات قانونی اين مدعا بيان خواهد شد.

الف) لزوم بررسي و تصويب مفاد متن «برجام» در مجلس شوراي اسلامي از تمامي زوايا و ابعاد

1- با توجه به اصل 76 قانون اساسي، «مجلس‏ شوري‏ اسلامي‏ حق‏ تحقيق‏ و تفحص‏ در تمام‏ امور كشور را دارد.» همچنين بر اساس اصل 71 قانون اساسی «مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسي‏ مي‏‌تواند قانون‏ وضع كند.» با توجه به عبارت «در تمام امور کشور» و «در عموم مسائل» در اين دو اصل، مجلس حتي حق ورود در تمامی مسائل از جمله در امور دفاعي و امنيتي کشور را دارد و اختيار شوراي عالي امنيت ملي در خصوص تعيين سياست‌هاي دفاعي و امنيتي کشور مذکور در اصل 176 قانون اساسي نمي‌تواند نافي حق مجلس در اين زمينه باشد.

2- ماده 9 قانون مدني بيان مي‌دارد: «مقررات عهودي كه بر طبق قانون اساسي بين دولت ايران و ساير دول منعقد شده باشد در حكم قانون است.» بنابراين قراردهاي ايران با ساير کشورها زماني حکم قانون را خواهد داشت که تشريفات قانون اساسي در اين خصوص رعايت شده باشد. اصل 77 قانون اساسي در مقام بيان اين تشريفات چنين بيان مي‌دارد: «عهدنامه‏‌ها، مقاوله‏‌نامه‏ ها، قراردادها و مؤافقت‌نامه‏‌هاي‏ بين‌‌المللي‏ بايد به‏ تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ برسد.» همچنين اصل 125 قانون اساسي چنين مي‌گويد: «امضاي‏ عهدنامه‌‌ها، مقاوله‏‌نامه‌ها، موافقت‏ نامه‏‌ها و قراردادهاي‏ دولت‏ ايران‏ با ساير دولتها و همچنين‏ امضاي‏ پيمان‌ هاي‏ مربوط به‏ اتحاديه‏‌هاي‏ بين‌‌المللي‏ پس‏ از تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ با رئيس‏ جمهور يا نماينده‏ قانوني‏ او است‏.» با توجه اين دو اصل، اساساً تصويب قراردادها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي در حوزه اختيارات مجلس شوراي اسلامي است و نه هيچ نهاد ديگر. بنابراين در نهايت اين مجلس شوراي اسلامي است که بايد مفاد متن «برجام» را تصويب کند و در صورتي که مفاد متن برجام به تصويب مجلس شوراي اسلامي نرسد، حکم قانون نخواهد داشت. بنابراين امکان ورود شوراي عالي امنيت ملي در اين موضوع به هيچ وجه باعث سلب صلاحيت از مجلس نخواهد شد. به عبارت ديگر، بر اساس اصول قانون اساسی تصویب قراردادهای بين المللی از وظایف و اختیارات اختصاصی مجلس است و نه این نهاد می تواند حق خود را به نهاد دیگری تفویض کند و نه نهاد دیگری می تواند این حق را از مجلس سلب نماید.

3- بر اساس اصل 98 قانون اساسی «تفسير قانون‏ اساسي‏ به‏ عهده‏ شوراي‏ نگهبان‏ است.‏»  شورای نگهبان در بند 2 نظریه تفسیری خود ذيل اصل 77 قانون اساسی به شماره 9993 مورخ 8/9/1362 به صراحت بيان داشته است که «يادداشت تفاهم چنانچه ايجاد تعهد نمايد، مثل قرارداد است و بايستي ضوابط مذكور در قانون اساسي نسبت به آن رعايت شود.» بر اين اساس، اگر یک توافق بین‌المللی –فارغ از هر نامی که داشته باشد- برای ایران ایجاد تعهد نماید، برای لازم‌الاجرا شدن نیازمند تصویب مجلس است. برجام نیز که یک توافق بین‌المللی است برای لازم‌الاجرا شدن به تصویب در مجلس نیاز دارد. متن برجام هم يک متن «بین‌المللی» است و هم يک متن «تعهدآور»؛ چرا که از یک ‌سو این توافق میان دولت جمهوری اسلامی ایران و چند دولت دیگر انجام شده و لذا وصف ‌«بین‌المللی» را یافته و از سوی دیگر تعهدات فراوانی در این توافق وجود دارد که جای هیچ انکاری را در خصوص «تعهدآور بودن» باقی نمی‌گذارد. بنابراين نظريه تفسیری شورای نگهبان نيز مؤيد لزوم تصويب مفاد برجام در مجلس شورای اسلامی است.

3- تنها فرضي که سبب مي‌شود که مجلس شوراي اسلامي صلاحيت ورود به اين موضوع را نداشته باشد حکم حکومتي رهبري است چرا که بر اساس اصل 57 قانون اساسي، قواي سه‌گانه از جمله قوه مقننه زيرنظر ولايت مطلقه امر رهبري فعاليت مي‌کنند. اما با توجه به عبارت «مسير قانوني پيش‌بيني شده» در نامه رهبر معظم انقلاب به رياست محترم جمهور و همچنين بيانات ايشان در خطبه‌های عيد فطر چنين برداشت مي‌شود که چنين حکمي وجود ندارد و مجلس شوراي اسلامي بايد وظايف خود را در اين خصوص انجام دهد.

4- تصويب قانون «الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته اي ملت ايران»» در مجلس شوراي اسلامي که در آن قيد «لزوم رعايت مصوبات شوراي امنيت ملي» آمده است به منزله اعلام سلب اين حق از خود توسط مجلس شوراي اسلامي نيست چرا که اولاً، چنانکه بيان شد تصويب قراردهاي بين‌المللي در مجلس شوراي اسلامي تکليف قانون اساسي است و قانون عادي که در سلسله مراتب قانوني در رتبه بعد از قانون اساسي قرار دارد هيچ‌گاه نمي‌تواند الزام قانون اساسي را در اين خصوص بردارد. ثانياً در تبصره يک ماده واحده همين قانون «الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته اي ملت ايران»، بر ارائه نتايج مفاد متن برجام بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسي به مجلس شوراي اسلامي تأکيد شده است که چنانکه بيان شد مفاد اين دو اصل بر لزوم تصويب قراردهاي بين‌المللي در مجلس شوراي اسلامي دلالت دارد.

5- چنانکه بيان شد بر اساس اصل 98 قانون اساسی «تفسير قانون‏ اساسي‏ به‏ عهده‏ شوراي‏ نگهبان‏ است.‏» قانون « الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته اي ملت ايران» که بر لزوم ارائه نتايج مذاکرات بر اساس اصل 77 و 125 به مجلس شورای اسلامی تأکيد دارد بر اساس نظر شورای نگهبان، خلاف شرع و قانون اساسی تشخيص داده نشد. بنابراين روشن است که شورای نگهبان به عنوان مفسر قانون اساسی، وظيفه مجلس شورای اسلامی در تصويب مفاد متن برجام بر اساس اصول 77 و 125 را بر خلاف وظيفه شورای عالی امنيت ملی بر اساس اصل 176 قانون اساسی ندانسته است.

ب) امکان بررسي و تصويب مفاد متن «برجام» در شوراي عالي امنيت ملي از حیث سياست‌های دفاعي و امنيتي کشور

با توجه به اصل 176 قانون اساسي «به‏ منظور تأمين‏ منافع ملي‏ و پاسداري‏ از انقلاب‏ اسلامي‏ و تماميت‏ ارضي‏ و حاكميت‏ ملي‏ “شوراي‏ عالي‏ امنيت‏ ملي‏” به‏ رياست‏ رئيس‏ جمهور، با وظايف‏ زير تشكيل‏ مي‌گردد.
‎‎‎‎‎‎1- تعيين‏ سياستهاي‏ دفاعي‏ – امنيتي‏ كشور در محدوده‏ سياست‌هاي‏ كلي‏ تعيين‏ شده‏ از طرف‏ مقام‏ رهبري‏.
‎‎‎‎‎‎2 – هماهنگ‏ نمودن‏ فعاليت‌هاي‏ سياسي‏، اطلاعاتي‏، اجتماعي‏، فرهنگي‏ و اقتصادي‏ در ارتباط با تدابير كلي‏ دفاعي‏ – امنيتي‏.

‎‎‎‎‎‎3 – بهره‏ گيري‏ از امكانات‏ مادي‏ و معنوي‏ كشور براي‏ مقابله‏ با تهديدهاي‏ داخلي‏ و خارجي‏. … » همان گونه که از نام اين شورا و وظايف قانوني آن در اين اصل کاملاً روشن است اين شورا به هر آنچه که به حوزه مسائل امنيتي و دفاعي کشور مربوط است مي‌پردازد. بنابراين قسمت‌هايي از متن «برجام» که مرتبط با سياست‌های امنيتی و دفاعی کشور است می تواند به تصويب شوراي عالي امنيت ملي برسد و شورای عالی امنيت ملی امکان ورود به آن حوزه را دارد. روشن است که يک سند بين‌المللي وجوه متعددي دارد و انحصاري در مسائل امنيتي و دفاعي ندارد. بنابراين اين وجوه متعدد بايد از جهات مختلف در مجلس شوراي اسلامي مورد بررسي قرار گرفته و سپس به تاييد شوراي نگهبان برسد. در غير اين صورت متن برجام ممکن است آن دسته از اصول قانون اساسي را که به حوزه مباحث امنيتي و دفاعي کشور ارتباطي ندارد و در حوزه صلاحيت شوراي عالي امنيت ملي قرار نيست را رعايت نکرده باشد و قانون اساسي عملاً نقض گردد. براي مثال:

اصل‏ يکصد و پنجاه و سوم مقرر داشته است: «هر گونه‏ قرارداد که‏ موجب‏ سلطه‏ بيگانه‏ بر منابع طبيعي‏ و اقتصادي‏، فرهنگ‏، ارتش‏ و ديگر شؤون‏ کشور گردد ممنوع‏ است‏.» طبيعي است که بررسي مفاد برجام از منظر سلطه اقتصاد و فرهنگ کشور در حوزه وظايف شوراي عالي امنيت ملي نيست و اين مجلس و شوراي نگهبان است که بايد بر اين موارد نظارت نمايند.

يا در اصل‏ يکصد و پنجاه و دوم قانون اساسي آمده است: «سياست‏ خارجي‏ جمهوري‏ اسلامي‏ ايران‏ بر اساس‏ نفي‏ هرگونه‏ سلطه‌‌جويي‏ و سلطه‌‌پذيري‏، حفظ استقلال‏ همه‏‌جانبه‏ و تماميت‏ ارضي‏ کشور، دفاع‏ از حقوق‏ همه‏ مسلمانان‏ و عدم‏ تعهد در برابر قدرت‌‌هاي‏ سلطه‏‌گر و روابط صلح‌آميز متقابل‏ با دول‏ غير محارب‏ استوار است‏.» و يا در بند هشت اصل 43 سلطه اقتصادي بيگانه بر کشور ممنوع شده است.

روشن است که هيچ يک از اين موارد امنيتي و در حوزه صلاحيت شوراي امنيت ملي نيست و بايد در مجلس و شوراي نگهبان مورد بررسي قرار گيرد.

نتيجه‌گيری

با توجه به نکات مذکور، بر اساس اصول قانون اساسی مسير قانونی لازم برای تصويب متن برجام به قرار زير است:

– تصويب در هيئت وزيران و ارائه لايحه به مجلس (بر اساس اصل 74 قانون اساسی)

– تصویب در مجلس (طبق اصول 77 و 125 قانون اساسی)؛

– تأیید توسط شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی (طبق اصل 94 قانون اساسی)؛

– ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور (طبق اصول 123 و 125 قانون اساسی).

البته شورای عالی امنيت ملی، امکان ورود در ابعاد دفاعی و امنيتی موضوع را دارد و می تواند ابعاد دفاعی و امنيتی آن را مورد تصويب قرار دهد. در اين صورت شورای عالی امنيت ملی به عنوان کميته‌ای تخصصی، ملاحظات امنيتی و دفاعی خود را به مجلس شورای اسلامی منتقل خواهد کرد. ولی در نهايت اين مجلس شورای اسلامی است که بايد مفاد متن برجام را از تمامی زوايای سياسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علم و فناوری، دفاعی و امنيتی تصويب کند و در صورت تصويب، مفاد آن بر اساس اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان فرستاده می‌شود تا اين شورا آن را از لحاظ مطابقت با شرع و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد.